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28.09.2020
mn

Ecoshemes dürfen nicht zu Greewashing verkommen

Prof. Dr. Uwe Latacz-Lohmann

Derzeit sind die Gespräche über die nationale Ausgestaltung der Eco-Schemes in vollem Gang. Noch ist unklar, wie viele der Mittel aus der ersten Säule in die neuen Eco-Schemes fließen sollen. Je nach Verband seien 20 bis 30 Prozent der Mittel an konkrete Umweltleistungen zu knüpfen. Von der EU aus könnten sogar bis zu 70 Prozent der Mittel für freiwillige Leistungen vergeben werden.

Der Deutsche Verband für Landschaftspflege (DVL) hat ein Modell entwickelt, das es den Landwirten ermöglicht, aus 19 einzelnen Maßnahmen die für den jeweiligen Betrieb passenden zusammenzustellen. Der kieler Agrarökonom Professor Dr. Uwe Latacz-Lohmann, Mitglied im wissenschaftlichen Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz, hat sich intensiv mit der Ausgestaltung und den Auswirkungen einer Gemeinwohlprämie als Grundlage der zuküftigen gemeinsamen Agrarpolitik auseinandergesetzt.

Unabhängige Bauernstimme: Herr Prof. Latacz-Lohmann, was bedeutet es für die zukünftige GAP, wenn es zu einer tatsächlichen Qualifizierung der Mittel der ersten Säule über das bisherige Niveau des Greening mit der Einsaat von Zwischenfrüchten kommt?

Prof. Dr. Uwe Latacz-Lohmann: Eine solche Qualifizierung ist dringend geboten! Das Greening hat sich ja als weitgehend wirkungslos für die Förderung von Biodiversität in der Agrarlandschaft erwiesen. Die ursprünglich straffen Vorgaben der EU-Kommission wurden im politischen Prozess immer weiter verwässert, bis halt Zwischenfruchtanbau und Leguminosen übrigblieben. Ein solches „Greenwashing“ der Direktzahlungen gefährdet die Akzeptanz der Bürger und Steuerzahler für ein starkes GAP-Budget. Das Geld wird aber dringend benötigt, denn die Herausforderungen sind riesig: Biodiversität, Klimaschutz, Gewässerschutz, Ammoniakemissionen, Tierwohl, um nur einige der teuren Baustellen zu nennen. Die vom DVL vorgeschlagene Gemeinwohlprämie (GWP) ist der zurzeit einzige durchgerechnete Vorschlag für die Qualifizierung der ersten Säule in Form der neuen Eco-Schemes. Die GWP zielt in erster Linie auf die Förderung von Biodiversität ab, könnte aber später auf weitere Ziele ausgedehnt werden. Im Gegensatz zum jetzigen Greening fördert die GWP gezielte Maßnahmen, die nachweislich einen positiven Effekt auf die Artenvielfalt haben. Ein weiterer Unterschied zum Greening ist, dass die Förderung nur für die tatsächlich einbezogene Fläche und nicht als Pauschalprämie für die gesamte Betriebsfläche erfolgen soll. Daher wird wohl kaum jemand behaupten können, es handele sich ja wieder nur um ein Greenwashing.

Die Gefahr für ein erneutes Greenwashing ist aber durchaus gegeben. Denn der von der EU-Kommission vorgegebene Gestaltungsrahmen ist so weit gefasst, dass die neuen Eco-Schemes wieder so ähnlich aussehen könnten wie das jetzige Greening. Bleibt zu hoffen, dass die Agrarminister der Länder der Versuchung widerstehen, wenn sie sich Anfang nächsten Jahres zur entscheidenden Sitzung treffen.

Die einzelnen vom DVL vorgeschlagenen Maßnahmen sind, je nach Anforderungsprofil, mit unterschiedlich vielen Punkten/ha bewertet. Der finanzielle Betrag errechnet sich dann aus den Punkten der Maßnahmen multipliziert mit der Fläche, auf der diese umgesetzt werden, und einem vorgegebenen Eurobetrag. Herr Latacz-Lohmann, Sie haben das DVL-Modell bezüglich seiner ökonomischen Auswirkungen auf die landwirtschaftlichen Betriebe untersucht. Zu welchen Schlüssen sind Sie gekommen?

Die GWP bietet den Betrieben die Möglichkeit, Biodiversität als Betriebszweig mit Gewinnmöglichkeiten in das Betriebsgeschehen zu integrieren. Die Betriebe würden zunächst alle Maßnahmen „ins Körbchen sammeln“, die ohnehin schon im Betrieb umgesetzt werden. Wer zum Beispiel bereits Sommerungen in der Fruchtfolge hat, kann hierfür Punkte sammeln. Und wer viele kleine Schläge unter 10 ha hat, der kann die entsprechenden Punkte für die Maßnahme „kleinteilige Acker- bzw. Grünlandbewirtschaftung“ auf der Habenseite verbuchen. Für GWP-Maßnahmen, die bisher noch nicht umgesetzt werden, würden die Bauern eine ganz einfache betriebswirtschaftliche Kalkulation aufmachen: Wie viel Geld bringt mir die Maßnahme und welche Kosten verursacht sie? Ein Beispiel: Für die GWP-Maßnahme „Ackerbrache mit Selbstbegrünung“ gibt es 12 Punkte pro ha. Bei 50 Euro pro Punkt sind das 600 Euro/ha Prämie. Wenn man eine Teilfläche hat, auf der weniger als 600 Euro/ha Deckungsbeitrag erzielt werden, lohnt es sich, diese Fläche als Brache der Natur zu überlassen. Die Maßnahmen der GWP sind so gewählt, dass für jeden Betrieb etwas dabei ist.


Derzeit ist noch offen, wie hoch der Anteil der Mittel der ersten Säule für Eco-Schemes sein wird. Sie sind in Ihren Berechnungen von einem Wert von 50 Euro pro Punkt ausgegangen. Wie berechnen sich diese 50 Euro?

Wir haben die 50 Euro so gewählt, dass es für möglichst viele Betriebe einen wirtschaftlichen Anreiz gibt, ein breites Bündel an GWP-Maßnahmen umzusetzen. Damit ist sichergestellt, dass die GWP auch in Intensivregionen hineinreicht, in denen die Agrarumweltmaßnahmen der zweiten Säule keine Chance haben. Bei 50 Euro pro Punkt hat zum Beispiel ein spezialisierter Ackerbaubetrieb mit enger Fruchtfolge einen Anreiz zur Durchführung von GWP-Maßnahmen z. B. durch Auflockerung der Fruchtfolge mit Sommerungen. Betriebe, die schon in der Ausgangssituation extensiver wirtschaften, machen bei den 50 Euro pro Punkt einen Gewinn im Betriebszweig Biodiversität, weil sie geringere Anpassungskosten haben. Und genau darin liegt ja der Unterschied zwischen den Eco-Schemes und den Agrarumweltmaßnahmen der zweiten Säule: Bei letzteren dürfen nur die mit der Maßnahmenumsetzung verbundenen Kosten und Einkommensverluste ersetzt werden, bei den Eco-Schemes darf man auch Gewinn mit der „Produktion“ von Biodiversität machen.

Eines darf man allerdings nicht vergessen: Die Eco-Schemes werden aus Mitteln der ersten Säule finanziert und stehen somit in direkter Konkurrenz zu den Direktzahlungen. Im Vergleich zur jetzigen Situation, in der die Direktzahlungen nur an relativ harmlose Greening-Vorgaben geknüpft sind, führt die GWP wegen ihres höheren Ambitionsniveaus zu höheren Anpassungskosten in den Betrieben. Konkret bedeutet das, dass die Betriebe unterm Strich im Vergleich zu heute weniger Einkommen aus den GAP-Prämien erzielen werden. Den Systemwechsel in der GAP gibt es halt nicht zum Nulltarif.

Durch die Wahlfreiheit der Landwirte und den finanziellen Anreiz der einzelnen Maßnahmen wäre es denkbar, dass viele Betriebe die Möglichkeiten nutzen. Was passiert, wenn die vorgesehenen Mittel nicht ausreichen?

Es gibt im Wesentlichen drei Möglichkeiten, mit einer Überzeichnung des Budgets umzugehen. Die erste besteht darin, die Basisprämie zu kürzen, um so viel Mittel freizumachen, dass alle Landwirte alle beantragten GWP-Maßnahmen vergütet bekommen. Eine zweite Möglichkeit besteht darin, die 50 Euro pro Punkt zu kürzen. Und schließlich besteht die Möglichkeit, den Umfang der einzelbetrieblichen Inanspruchnahme der Eco-Schemes so weit zu begrenzen, dass das Budget genau aufgeht. Wer zum Beispiel 5 ha „Brache mit Selbstbegrünung“ und 15 ha „Sommergetreide“ beantragt hat, der bekommt im Falle einer doppelten Überzeichnung nur jeweils die Hälfte genehmigt, also nur 2,5 ha Brache und 7,5 ha Sommergetreide. In der Praxis wird es wohl auf eine solche proportionale Kürzung hinauslaufen, es sei denn, die Agrarpolitiker bringen den Mut auf, die Basisprämie entsprechend zu kürzen. Die zweite Option, die Reduzierung des Punktwertes von 50 Euro, halte ich für ungeeignet, da es den Bauern die Planungssicherheit bei der Planung und Umsetzung von GWP-Maßnahmen nimmt.

 

Das Thünen-Institut hat in einer Verwaltungsbefragung die Umsetzbarkeit der Maßnahmen in Bezug auf die Datengrundlage sowie den Kontrollaufwand untersucht. Wie beurteilen Sie die „Integrations“-Möglichkeiten des Modells?

Nach dem Gutachten des Thünen-Instituts ist das GWP-Modell noch einmal angepasst worden – zu Lasten von Maßnahmen, die nicht mit dem InVeKoS kompatibel sind oder sich nicht oder nur schwer kontrollieren lassen. Die verbleibenden Maßnahmen erfüllen die Anforderungen einer effizienten Administrierbarkeit: Die mit GWP-Maßnahmen belegten Flächen werden im Hauptantrag zum Stichtag 15. Mai angegeben bzw. eingezeichnet. Das dürfte den Verwaltungsaufwand nicht wesentlich erhöhen. Was die Kontrollierbarkeit anbetrifft, sind die meisten GWP vom Sentinel-Satelliten aus zu identifizieren. Zeit- und nervenraubende Vor-Ort-Kontrollen wird es wohl nur in Zweifelsfällen geben müssen.

 

Vielen Dank für das Gespräch